quinta-feira, junho 12, 2008

A RESPONSABILIDADE CIVIL DO ESTADO


Izaias Resplandes de Sousa


Introdução. O patrimônio é o elemento mais melindroso dentro das relações humanas. Os homens se tornam feras e se matam por sua conta. A situação se agrava quando o Estado, que tem a tutela dos direitos de seu povo, também se torna um agressor patrimonial. Essa é uma realidade existente desde o nascedouro da sociedade política – o Estado –, e que perdura até os dias atuais, exigindo, por conseguinte, uma boa compreensão da temática, que leve à utilização adequada dos meios que estão disponibilizados no ordenamento jurídico pátrio, senão para impedir o aparecimento de problemas dessa natureza, pelo menos para coibi-los ou solucioná-los quando surgirem. Esse é o objetivo desta breve reflexão sobre a responsabilidade civil do Estado. Para alcançá-lo, partir-se-á de um breve enfoque sobre a origem do Estado e de sua responsabilidade civil, evoluindo para as concepções teórico-históricas de sua manifestação, indo desde a irresponsabilidade absoluta até a responsabilidade integral. Esse é o norte a ser perseguido.


1. A origem do Estado e de sua responsabilidade civil.

A natureza egocêntrica do homem sempre o levou a pensar primeiro em si mesmo, antes de ter qualquer preocupação com os demais. É o que se pode depreender de leituras históricas, como por exemplo, “O Leviathan”, de Thomas Hobbes, onde o autor inglês destaca que “a primeira lei natural do homem é a da auto-preservação, que o induz a impor-se sobre os demais, por isso a vida seria uma ‘guerra de todos contra todos’ (bellum omnium contra omnes), na qual ‘o homem é o lobo do homem’ (homo homini lupus)”[1]
Nesse afã de tudo possuir, não foram raras as vezes em que o homem causou danos àqueles com os quais dividia o espaço social. Então, por conta de tal beligerância natural, os homens decidiram criar o Estado, uma forma de organização política que englobava a todos eles e que teria como missão primeira, assegurar o exercício dos direitos de cada um. Tal Estado seria mantido com parte dos direitos de cada um, os quais seriam renunciados em favor de sua existência. Imaginava-se que essa seria a solução dos conflitos e que haveria a paz social.
O decurso do tempo, no entanto, veio demonstrar que os conflitos sociais com relação aos danos patrimoniais sofridos por seus membros estavam longe de serem totalmente resolvidos, mesmo com a criação do Estado, o qual, segundo Niccolò Machiavelli (Maquiavel), ou são “repúblicas ou principados”[2]. Aliás, com a formação da sociedade política, a questão foi, na verdade, agravada, haja vista que também o Estado, não raras vezes, foi ele mesmo, o responsável por diversos danos causados ao seu povo, através dos atos praticados pelos seus agentes. De igual modo, as soluções para tais problemas também foram se tornando cada vez mais complexas, desembocando-se, no caso brasileiro, em duas grandes vertentes. A primeira se refere aos danos resultantes das relações interpessoais, os quais são resolvidos à luz do Direito Positivo Privado e que não será desenvolvida neste trabalho. Já a segunda, que trata da responsabilidade civil do Estado, e que se constitui no objeto do presente estudo, tem o seu equacionamento a partir de disposições constitucionais, em especial, aquelas contidas no art. 37, § 6º, da CF/88[3]. Segundo estas, “as pessoas jurídicas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos responderão pelos danos que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa”.


2. As concepções teórico-históricas da responsabilidade civil do Estado.

A doutrina tem poucas divergências a respeito dessa temática. E aquelas que se registram são irrelevantes, como por exemplo a que decorre da terminologia. Existem autores como Hely Lopes Meirelles que usa a terminologia “responsabilidade civil da Administração”[4]. Outros, como Diógenes Gasparini, adotam a terminologia “responsabilidade civil do Estado”. Segundo este, a sua adoção prende-se ao fato de entender que o mesmo abriga melhor a idéia contida no conceito.
A idéia de Gasparini parece a mais adequada, haja vista que a expressão responsabilidade da Administração passa o entendimento de que se refere apenas ao Poder Executivo, o qual tem como função típica a administrativa. Todavia, como salienta aquele autor, “o dano pode advir de atos legislativos ou judiciais, e não só de atos e fatos administrativos”[5].
Hely, ao justificar a sua preferência, reconhece que tradicionalmente se tem utilizado o termo “responsabilidade do Estado”, mas, em seu entendimento “essa responsabilidade surge de atos da Administração e não de atos do Estado como entidade política [e que] os atos políticos, em princípio, não geram responsabilidade civil”[6].
A responsabilidade civil do Estado é hoje um ponto que já está pacificado no mundo inteiro. Segundo Diógenes Gasparini, “o consenso é expressado pela doutrina, pela jurisprudência e pela legislação dos povos civilizados”, segundo o qual “o Estado é obrigado a recompor os danos que seus agentes causam aos administrado, com as peculiaridades próprias de cada ordenamento jurídico”[7].
Conceitualmente, esse é também o entendimento de Celso Antônio Bandeira de Mello. Segundo ele, “entende-se por responsabilidade patrimonial extracontratual do Estado a obrigação que lhe incumbe de reparar economicamente os danos lesivos à esfera judicialmente garantida de outrem e que lhe sejam imputáveis em decorrência de comportamentos unilaterais, lícitos ou ilícitos, comissivos ou omissivos,materiais ou jirídicos”[8].
É de destacar, no entanto, que, historicamente, nem sempre houve o mesmo entendimento. Há diversas teorias dispondo sobre a matéria, destacando-se as seguintes: teoria da irresponsabilidade civil, teoria da responsabilidade com culpa civil ou administrativa (responsabilidade subjetiva), a teoria da responsabilidade sem culpa do risco administrativo (objetiva) e a teoria do risco integral.


2.1. A teoria da irresponsabilidade civil.

Os primeiros Estados eram absolutos. E, nesse sentido, havia o entendimento inglês de que o rei não errava (The King can do no wrong), não causava mal a ninguém e, por conseguinte, não tinha o que recompor ao particular em termos de danos patrimoniais. De acordo com Laferrière, “o próprio da soberania é impor-se a todos sem compensação”[9].
Com o decurso do tempo o Estado foi admitindo que em certos casos ele poderia conceder indenização, como por exemplo a indenização causada por danos decorrentes de obras públicas. Além disso, passou a admitir a responsabilidade de seus agentes no tocante aos danos por eles causados. Diógenes Gasparini registra que, no Brasil, a responsabilidade dos agentes públicos em lugar do Estado, foi consagrada “na Constituição de 1824, no item 29 do art. 179, ressalvado o Imperador, que não estava submetido a qualquer responsabilidade, nos termos do art. 99 dessa Lei Maior”[10].
Hoje esta teoria está totalmente superada.


2.2. A teoria da responsabilidade subjetiva

Nesse estágio da história da responsabilidade civil, o Estado passou a ser tratado como o particular. Atendia-se às reivindicações do liberalismo, o qual, dentre outras idéias, defendia o Estado Mínimo e, um dos corolários dessa posição seria o da diminuição de privilégios. Nesse sentido, se o particular tinha o dever de indenizar sempre que causasse danos a outrem por sua culpa, então o Estado, em situações análogas, também deveria ser sucumbido a ônus semelhante.
Essa teoria também é conhecida como Teoria da Culpa Civil. Representa um avanço significativo na solução dos problemas relacionados com a recomposição dos danos. É evidente que os agentes estatais, mesmo agindo com culpa, nem sempre teriam os meios para fazer a recomposição. E sendo eles, os braços do Estado, nada mais justo do que o Estado arcar com as conseqüências dos seus atos perante o particular e usar, em decorrência disso, os meios disponíveis contra os causadores do malefício.
É de destacar, todavia que, para a aplicação da teoria da responsabilidade subjetiva, haveria a necessidade de ocorrência da culpa ou do dolo. Segundo Gasparini “o agente atua com culpa quando age com imprudência, imperícia, negligência ou imprevisão e causa um prejuízo a alguém [...]. Dolo, de outro parte, é a vontade consciente do agente público voltada para a prática de um ato que sabe ser contrário ao Direito”[11].
Essa teoria foi acolhida pelo Código Civil de 1916, no seu art. 15 e vigorou sozinha até o advento da CF de 1946.
Em que pesasse o avanço dessa teoria em relação à da irresponsabilidade, a sua aplicabilidade ainda era extremamente difícil, visto haver a necessidade de se demonstrar não apenas o dano causado pelo agente estatal, mas também a culpa deste na materialização do evento. Isso não era tarefa fácil. Desse modo, o Direito evoluiu e passou a considerar a teoria da culpa administrativa.
Segundo Diógenes Gasparini[12], a culpa ocorreria quando o serviço que deveria funcionar, não funcionasse, funcionasse atrasado ou funcionasse mal. Estabeleceu-se, nessa linha de raciocínio, uma ligação estreita entre a falta do serviço e a culpa do Estado. Conforme Hely Lopes Meirelles, a adoção dessa teoria representou “o primeiro estágio de transição entre a doutrina subjetiva da culpa civil e a tese objetiva do risco administrativo que a sucedeu, pois leva em conta a falta do serviço para dela inferir a responsabilidade da Administração”[13].
De acordo com a teoria da culpa administrativa, para se responsabilizar o Estado, bastaria provar que houvera a falta objetiva do serviço.


2.3. Teoria da responsabilidade objetiva do Estado.

A demonstração da culpa não era uma tarefa fácil, mesmo quando esta estivesse relacionada com uma falha no serviço prestado pelo Estado. Haveria que se provar a falha do serviço para que se considerasse provada a culpa. E isso era muito difícil. Requeria-se, portanto, avanços no Direito para resolver esses impasses.
Assim nasceu a Teoria da Responsabilidade Objetiva, ou teoria da responsabilidade patrimonial sem culpa ou teoria do risco administrativo. Por meio dela, a responsabilidade civil do Estado resta comprovada com a demonstração de que este foi o causador da lesão patrimonial. Não há que se falar em culpa, mas apenas em demonstrar o dano.
Atualmente, está consagrada no Código Civil de 2002, em seu art. 43. Segundo o dispositivo “as pessoas jurídicas de direito público interno são civilmente responsáveis por atos dos seus agentes que nessa qualidade causam danos a terceiros, ressalvado direito regressivo contra os causadores do dano, se houver, por parte destes, culpa ou dolo”[14]. Como se vê, o CC/2002 aplica, literalmente, as disposições contidas no art. 37, § 6º, da CF/88.
Ao comentar esse dispositivo, a profª. Maria Helena Diz registra que “as pessoas de direito público e as de direito privado prestadoras de serviços públicos, respondem pelos danos que seus funcionários causem a terceiro, sem distinção da categoria do ato”[15].


2.4. Teoria do risco integral.

É evidente que na teoria do risco administrativo, sempre caberá ao Estado a oportunidade de provar que não foi ele o causador do dano patrimonial, o que o isentará ou mitigará a sua responsabilidade. Essa é a diferença que se verifica entre a teoria do risco administrativo e a a teoria do risco integral.
A Teoria do Risco Integral não admite a contra-prova por parte do Estado.Se ele estiver envolvido no evento tem que recompor os danos decorrentes. Diógenes Gasparini registra como exemplo a situação de alguém que, querendo suicidar-se, atira-se à frente do caminhão coletor de lixo. Pelo simples fato de ser proprietário do caminhão, o Estado teria o dever de indenizar a família do suicida, visto que não se cogita, segundo essa teoria, se o Estado teve ou culpa no evento.
Ante o absurdo das idéias preconizadas nessa teoria, a mesma não foi levada em consideração em nenhum país do mundo, inclusive no Brasil.
Segundo Hely Meirelles, essa doutrina se desgarra totalmente daquela “acolhida pelo nosso Direito e se divorcia da jurisprudência que se formou” em relação ao art. 37, § 6º, da CF/88, “consagrador da teoria objetiva, mas sob a modalidade do risco administrativo e não do risco integral”[16].


CONCLUSÃO

Chega-se ao término dessa reflexão acreditando que a compreensão das diversas teorias relacionadas com a responsabilidade civil do Estado haverá de contribuir para que os administrados se socorram dos instrumentos adequados e disponíveis de estatuto processual e na Constituição Federal para buscarem os direitos de reparação patrimonial que eventualmente possam ter, em decorrência de atos praticados pelo Estado, por meio de seus agentes.
Todas as teorias expostas, com exceção das que se referem à irresponsabilidade e à do risco integral, convivem concomitantemente no ordenamento pátrio, podendo ser utilizadas conforme o caso concreto.
Era o que se pretendia, enquanto contribuição à sociedade brasileira do século XX.



BIBLIOGRAFIA

BRASIL. Constituição da República Federativa. Brasília: Senado Federal, Centro Gráfico, 1988.
DINIZ, Maria Helena. Código civil anotado. São Paulo: Saraiva, 2004.
GASPARINI, Diógenes. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, s.d.e..
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 15.ed. São Paulo: RT, 1990.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 15.ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
Niccolò Machiavelli. O príncipe. São Paulo: Editora Três, 1974.
Nova Enciclopédia Barsa. São Paulo: Barsa, 2001.
[1] Nova Enciclopédia Barsa. São Paulo: Barsa, 2001, p.432.
[2] Niccolò Machiavelli. O príncipe. São Paulo: Editora Três, 1974, p. 21.
[3] BRASIL. Constituição da República Federativa. Brasília: Senado Federal, Centro Gráfico, 1988.
[4] MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro. 15.ed. São Paulo: RT, 1990, p. 545.
[5] GASPARINI, Diógenes. Curso de direito administrativo. São Paulo: Saraiva, s.d.e., p. 965.
[6] Op. Cit., p. 545.
[7] Idem.
[8] MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 15.ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 852.
[9] LAFERRIÈRE apud MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Op. Cit., p. 860.
[10] GASPARINI, Diógenes. Op. Cit. P. 968.
[11] Idem, p. 969.
[12] Idem, p. 970.
[13] MEIRELLES, Hely Lopes apud GASPARINI, Diógenes. Op. Cit, p. 970
[14] DINIZ, Maria Helena. Código civil anotado. São Paulo: Saraiva, 2004, p. 42.
[15] Idem.
[16] MEIRELLES, Hely Lopes. Op. Cit. P. 548.

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